Формирование городского бюджета. Местные налоги и сборы

15:14 13 декабря 2019

Версия для печати

Основным объективным показателем, позволяющим судить об эффективности деятельности городских самоуправлений, являются данные о динамике развития их бюджетов.

Форма расписания о доходах и расходах (бюджета) для городских самоуправлений страны была стандартной (унифицированной). Структура расписания была разбита на 2 раздела (расходы и доходы). В первом фиксировались сведения о расходах города, которые подразделялись на "текущие" (глава 1) и "единовременные" (глава 2). В рамках каждой главы расходная часть делилась на отделения при единой нумерации статей, скажем, отделение I "содержание мест и лиц общественного управления" (ст. 1-17). Второй раздел сметы посвящался доходам города, которые подразделялись на "обыкновенные" (глава 1) и "чрезвычайные" (глава 2).

В г. Тюмени с введением городового положения 1870 г. бюджет вырос в сравнении с дореформенным состоянием: в 1875 г. доходная часть бюджета города составила 53 374 руб., в 1878 г. – 60 720 руб. В целях пополнения местного бюджета Тюменская городская дума активно занималась определением сборов в пользу города, а также изысканием новых источников пополнения доходов (Документ). Из докладной записки (июль 1874 г.) заступающего место тюменского головы, генерал-губернатору А.П. Хрущеву следует, что "городские доходы 1873 г. не покрыли самых неизбежных расходов". Этот документ раскрывает причины нехватки денежных средств города, в частности, содержание государственных повинностей (то есть полиции, тюрьмы, воинских частей).

В соответствии с Положением 1870 г. основным налогом был оценочный сбор с недвижимости, величина которого не могла превышать 10% чистого дохода имущества или 1% его стоимости. Размер этого налога думы определяли самостоятельно (ст. 129-131). Кроме того, ключевыми сборами служили налоги с документов на право производства и торговли (с купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдий, свидетельств на билеты мелочного торга, промысловых свидетельств, питейных патентов) и др. К примеру, согласно протоколу Тюменской городской думы, оценочный сбор в 1873 г. был установлен в размере 1% от стоимости имущества; сбор со свидетельств 1-й и 2-й гильдии – 25%, с остальных по 10% от казенной пошлины; с трактирных заведений – от 20 до 100 руб. серебром в зависимости от части города; с постоялых дворов – 500 руб.14.

К специфическим видам налогов можно отнести сбор с собак, а также с лошадей и экипажей. В г. Тюмени заметным видом доходов являлись пожертвования предпринимателей. Состоятельные горожане, что подтверждается протоколами дум и финансовыми документами, в больших размерах выделяли средства городам на различные цели.

К 90-м гг. XIX в. заметно выросли доходы почти по всем статьям местного бюджета. В частности, существенное увеличение доходной части г. Тюмени в 1893 г. было связано с введением полукопеечного сбора с товаров, провозимых по железнодорожной ветке "Тюмень-Тура". В итоге доходы самоуправлений определяли суммарные возможности расходов.

В ст. 138, 139 Положения 1870 г. были установлены статьи обязательные расходы городов: на содержание органов общественного управления – 24,4%; полиции – 7,5%; пожарной команды – 12,7%; городских зданий, памятников и наружное благоустройство – 7,4%, содержание и отопление тюрем – 4,5% и пр. К числу остальных потребностей оказались отнесены учебные и благотворительные заведения – 7,2%; здравоохранение – 6,9% и 7,8% расходов остались нерасшифрованными.

Местные налоги и сборы. Налоги являлись главным источником поступлений бюджетов разных уровней, в том числе и городских. Согласно Городовым положениям 1870 и 1892 гг., городские думы обладали полномочиями по введению и отмене, увеличению и уменьшению ставок местных налогов и сборов, в пределах предусмотренных законом.

В соответствии с законом 1870 г., городской думе предоставлялось право устанавливать в пользу города следующие сборы: оценочный с недвижимых имуществ; с документов на право производства торговли и промыслов; с трактирных заведений, постоялых дворов и съестных лавочек; с извозного и перевозного промыслов; с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами; с собак.

Тем не менее, этот перечень не являлся исчерпывающим. В местные бюджеты также поступали различные пошлинные сборы. Более того, разветвленная налоговая система имперской России сегодня вызывает трудности в четком определении основных сборов, которыми располагал городской бюджет. На одном основании взимались налоги, поступавшие в бюджеты разных уровней. Например, с городских недвижимых имуществ собиралось сразу 3 налога: 1) городской оценочный сбор – зачислялся в бюджет города; 2) казенный налог (в Сибири с 1870 г.) – в госбюджет; 3) земский сбор (с 1864 г.) – ввиду отсутствия в Сибири земского самоуправления поступал в распоряжение губернских властей. Таким образом, недвижимые имущества города подлежали двойному налогообложению (местному и казенному).

Среди государственных сборов основным был налог с недвижимости собственности (81%). При этом налоговая нагрузка среди городов распределялась неравномерно. "Львиная доля" сборов (до 83%) приходилась на 4 города, а именно, Тюмень, Тобольск, Курган и Ишим.

К 1914 г. доходность от основных местных налогов, установленных законодательством, стала сокращаться и абсолютно и относительно. Стабильно росла доходность сборов с городских предприятий и сооружений (в крупных городах), а также активно развивались другие источники налогообложения.

Бюджетные ведомости позволяют лишь установить разделы местных налогов. Например, в росписи доходов г. Тюмени сборы поделены следующим образом:

1) сборы с городских имуществ, с городских лавок, за пользование водой и др.;

2) промысловые налоги (с трактиров, постоялых дворов, торговых документов, билетов на мелочный торг); 3) городской оценочный сбор; 4) косвенные налоги (с весов и мер, аукционов, контрактов и договоров, с ввозимых в город товаров, с прибыли банка).

Промысловое налогообложение сформировалось в XVIII в. В 1863-1865 гг. вводилась патентная система обложения – торговцы и промышленники должны были выбрать свидетельство (гильдейское – 1 и 2 гильдии или промысловое – по разрядам) и билет на отдельное предприятие.

Городские думы обязаны были следить за тем, чтобы все предприниматели выбирали соответствующие торговые документы – другими словами платили налоги и не производили торговых операций, которые требуют более дорогостоящих свидетельств. Промысловые свидетельства можно было купить непосредственно в городской управе, которая получала бланки документов в казначействе, а затем туда же сдавала вырученные деньги.

Для надзора за этой сферой по решению Тюменской городской думы избиралась в большинстве случаев специальная "торговая депутация" на трех, позже четырехгодичный срок. В обязанности торговых депутатов входил, во-первых, постоянный надзор за торговлей – за тем, чтобы в лавках продавались лишь те товары, которые допускаются выбранным свидетельством; за тем, чтобы приезжие торговцы на рынке не торговали без свидетельства. В случае обнаружения нарушения на месте составлялся протокол, переправлявшийся в казённую палату, что заканчивалось для нарушителя штрафом. Размер сбора с документов на право торговли устанавливался городской думой в процентах с взимаемой с них казенной пошлины. Так, сбор с купеческих свидетельств 1-й и 2-й гильдии был установлен в 25%, с остальных по 10% от казенной пошлины. Сбор с торговых свидетельств давал городам (в 1875 г.) от 15 до 42% от всех доходов. Величина сбора с заведений трактирного промысла (буфетов, съестных лавок, чайных, кухмистерских, гостиниц, постоялых дворов и пр.) определялась городской думой. Сумма поступления от сбора в бюджет делилась пропорционально числу таких заведений в городе.

Сбор с владельцев собак взимался в размере 1 руб. с каждой собаки в год. Облагались все принадлежавшие постоянным жителям собаки, без различия пород, за исключением "дворных-цепных". Согласно высочайше утвержденным 1 декабря 1897 г. правилам сбора с собак, городские думы поручали ловлю и истребление бродячих животных учреждениям и обществам, на средства, полученные от уплаты данного сбора.

В начале XX в. горожане стали приобретать автоматические экипажи и велосипеды. В этой связи местные думы ввели ряд новых налогов. В частности, согласно высочайше утвержденному мнению Госсовета от 20 января 1903 г. велосипедный сбор устанавливался в размере 1 руб. 50 коп.

Некоторые местные сборы имели фиксированные (твердые) ставки и не зависели от размеров доходов. При обложении другими сборами определялась общая налоговая база поступлений в бюджет, которая затем раскладывалась между плательщиками. Ставки налогов периодически пересматривались, главным образом в сторону увеличения, что было связано, в первую очередь, с интенсивным развитием экономики г. Тюмени. Например, Тюменская городская дума в 1909 г. решила увеличить сбор за взвешивание товаров на городских весах до ½ коп. с пуда товара.

В досоветский период Тюменская городская дума использовала достаточно обширный перечень местных налогов. Сборы имели твердые и пропорциональные ставки. Сборы и другие виды доходов не обеспечивали покрытие минимально необходимых расходов. Дотации из казны были незначительны. Очевидно, что реальную независимость городского самоуправления, самостоятельность его действий, обеспечивали поступления именно от местных налогов.

Из протокола № 65 очередного собрания Тюменской

городской думы по докладу комиссии по изысканию

источников городских доходов

28 декабря 1901 г.

...7. Заслушан протокол комиссии, образованной по постановлению городской думы 11 декабря 1901 г., для изыскания доходов на покрытие городских расходов.

Комиссия нашла возможным указать на следующие источники доходов:

1. На основании 67 ст. Положения о государственном промысловом налоге, возможно ходатайствовать, как было это в проекте городской управы, об установлении сбора от всех промысловых свидетельств и сословных купеческих свидетельств в размере до 10% специально на народное образование как ввиду все более и более возрастающей потребности в народном образовании, так и того, что в г. Тюмени с 1880 г., существует Александровское реальное училище, воспитанники которого поступают затем в разные учебные заведения и в том числе в училища коммерческие. Источник этот может дать городу дохода до 5 тысяч руб. в год (§ 2 доход сметы); 2. Обложить сбором в пользу города велосипеды, которых, вероятно, найдется в городе до 50 штук, отчего город может иметь дохода, считая по 5 руб. с велосипеда, до 250 руб. в год; 3. Увеличить плату с водовозов, пользующихся городскими плотами на реке Туре вместо взимаемых раньше 3 руб. до 5 руб. с ярлыка; установить плату в пользу города с торговых купален до 100 рублей за лето и с купален частных, т. е. неторговых, по 5 руб. с каждой, от чего можно ожидать дохода, по числу купален, до 110 руб. в год; 5. Комиссией признано причислить к числу доходов имеющие поступить с кишечного заведения 1000 руб., как отданного в аренду после заключения сметы 1902 г. и 6. Комиссия указала, что, ввиду недостатка городских средств, можно производить некоторое время заготовку дров для городских потребностей из собственного леса, что при расходе в год до 1400 саж., однополенных дров, может дать экономии до 2 тыс. рублей.

Независимо сего комиссия высказала следующие свои соображения, относящиеся также к изысканию средств на городские расходы: а) Комиссия признала возбудить ходатайство о возмещении из казны недобора с патентного сбора, вследствие открытия в Сибири винной монополии ввиду того, что такое ходатайство допускается и по закону.

Что может дать этот источник городу, определить в настоящее время не представляется возможности, так как назначение такого вознаграждения может быть исчисляемо по средней сложности за последнее пятилетие (§ 2 доход, сметы ст. 4); возбудить такое же ходатайство и возмещение недобора по сбору с трактирных заведений; б) комиссия, в видах увеличения дохода по сбору в пользу города с актов, свидетельствуемых у местных г.г. нотариусов, полагает собрать от нотариусов сведения о количестве засвидетельствованных в течение последних 3 лет актов с запискою в книгу и если окажется, что уменьшение городского дохода по этой статье последовало от меньшей записи в книгу предъявляемых к свидетельству актов, то ходатайствовать перед Тобольским окружным судом о предложении г.г. нотариусам внушить клиентам о полезности записки актов в книгу, что послужит несомненно и в пользу заинтересованных сторон, так как засвидетельствование только действительности подписи на акте для грамотных не даст документу той юридической силы, как акт, записанный в книгу, а клиенты, нет сомнения, этого не знают и стараются только бы поскорее закончить у нотариуса дело; в) так как городским общественным управлении возбуждены ходатайства об установлении некоторых сборов в пользу города, а именно: 1. Платы за пользование замощенными на городские средства подъездными путями, что может дать городу от 4 до 5 тыс. руб. 2. О разрешении взимать в пользу городских доходов с выигрышей на местном тотализаторе, в размере 5% с рубля, что может дать городу до 6 тыс. руб. 3. Платы за разводку наплавного моста и за переправу на пароме, самолете через р. Туру, каковой источник может дать дохода до 1000 руб. и 4. Если правительство признает взять на себя расходы по содержанию местной полиции хотя в половинном размере, то это даст возможность городу сократить его расходы до 8'/2 тыс. руб., то при сокращении этого расхода и поступлении вышеуказанных доходов, город может располагать почти 20 тыс. руб., а при этом условии городское общественное управление может, как вести городское хозяйство по-прежнему, таки сводить смету без таких затруднений, как это представилось при составлении смет на 1902 г.

Ввиду сего по указанным выше ходатайствам следует войти с новыми еще представлениями согласно положения дел.

Сделать какие-либо сокращения расходов, что дало бы возможность нс выискивать так усиленно доходы комиссиям находит возможным, так как это сделано уже городской управой при составлении сметы на 1902 г. (сокращение последовало до 14500 руб.) и больше этого никакие сокращения невозможны.

Что же касается удовлетворения не внесенных в смету 1902 г. ходатайств: 1) г. инспектора народных училищ об ассигновании на учебные надобности 303 руб. и 2) г. Тюменского уездного исправника об ассигновании средств на учреждение адресного стола в гор. Тюмени при полицейском управлении, комиссия, со своей стороны, также не может признать таковые подлежащими удовлетворению ввиду и без того значительного дефицита по сказанной смете, и равно из-за не изыскания для этого каких-либо новых средств.

Председатель собрания, заступающий место городского головы Д. В. Назаров

* Источник: Государственный архив Тюменской области. Ф. И-2. On. 1. Д. 530. Л. 259-260, 263-266, 270.