Реформа исполнительной власти: вертикальный взлет Тюмени?

20:44 02 декабря 2004

Версия для печати

В среду, 1 декабря, Госдума приняла во втором чтении законопроект, предусматривающий изменение порядка избрания губернаторов и глав республик в составе РФ. В его поддержку выступили 357 парламентариев, против - 61, воздержались четверо.

Как сообщили думские репортеры, чтение длилось около шести часов, а градусом страстей некоторые выступления напоминали речи депутатов революционного Конвента. Главному натиску критики подверглась норма о роспуске региональных заксобраний. Именно против нее в ходе подготовки закона выступили законодатели во многих национальных республиках и областях - так, в Татарстане на внеочередной конференции регионального отделения "Единой России" ее подверг публичной критике президент республики Минтимер Шаймиев. Даже спикер Госдумы Борис Грызлов признавал, что к вопросу роспуска законодательных собраний "нужно отнестись более внимательно".

Но в среду норма сохранилась. Депутаты одобрили вариант, при котором после двукратного отклонения региональным парламентом внесенной кандидатуры президент не распускает парламент, а в течение 30 дней проводит согласительные процедуры. После консультаций глава государства имеет право вновь внести свою кандидатуру. Если и в третий раз заксобрание откажется утвердить кандидатуру, президенту дается право на его роспуск. В таком случае назначается временно исполняющий обязанности губернатора - но не более чем на полгода.

Также не удалось думской оппозиции заблокировать внесенную "Единой Россией" поправку о переаттестации уже действующих губернаторов. Согласно ей, главам регионов, избранным еще до вступления в силу нового закона, рекомендуется поставить перед президентом вопрос о фактическом переназначении себя. Если доверие президента присутствует, президент внесет кандидатуру того же губернатора в качестве уже не избранного, а назначаемого руководителя региона. Ни ссылки на унизительность поправки для губернаторов (депутат Сергей Решульский), ни указание на ценность мнения уже проголосовавших жителей субъектов (депутат Михаил Задорнов) не остановили думский таран - фракцию "ЕР".

Кроме того, в документ не попала норма о праве партий также вносить кандидатуры губернаторов, хотя депутат Владимир Рыжков и назвал отклонение этой поправки мазохизмом парламентариев (впрочем, не получило одобрения и предложение представителей фракций "Родина" и ЛДПР вообще разрешить главе государства указом назначать губернаторов и не терять время на голосование в региональных заксобраниях).

Таким образом, констатируют эксперты, президентский законопроект после второго чтения сохранил все базовые положения. Даже сделался жестче в отношении губернаторов - как раз из-за поправки о переаттестации действующих глав. Что логично: поскольку полномочия некоторых губернаторов истекали только в 2009 году, уже после завершения последнего конституционного срока правления самого президента, реформа могла затянуться на неопределенное время.

В свою очередь, такие мизерные потери документа во втором, как правило, самом "трансформирующем" чтении означают, что после третьего он почти уже не изменится. А значит, реформе института губернаторов в президентском варианте - быть.

Какие выводы следуют из этого для Тюменской области?

Известно, что инициативы о назначении губернаторов эксперты воспринимают как органичную часть общего комплекса реформ, которые реализует Владимир Путин. Их цель - построение жесткой властной вертикали с источником в федеральном центре, что позволит сделать более эффективной пока еще дробную, с внутренними дублями и дисбалансом уровней, структуру власти в стране. В этом контексте "губернаторские" инициативы главы государства - это проект по формированию единства исполнительной ветви власти.

Владимир Путин недавно прямо заявил об этом в расширенном интервью трем российским телеканалам: "Система выборности, прямого избрания руководителей регионов складывалась постепенно и отчасти даже стихийно. Это вызвало к жизни другой процесс. Как только в регионах руководителей начали избирать, так на федеральном уровне власти возникла мысль - это отрезанный ломоть, мы не можем никак на них влиять, они нам не подчиняются, мы не можем ни назначить, ни снять. Мы будем строить параллельную систему исполнительных органов федеральной власти на местах. Реально это началось уже с начала 90-х годов и продолжается до сих пор. Это на практике приводит к обесточиванию властных полномочий губернаторов и президентов республик в составе России и выстраиванию другой, параллельной системы федеральных органов власти на местах, которые эффективно не функционируют".

Фактически, закон о губернаторах и решает эту проблему - сводя две властные параллели, чье сосуществование малоэффективно, в одну вертикаль. Недаром о ликвидации института полпредов в федеральных округах и расширении полномочий назначаемых губернаторов эксперты говорят как о делах в равной степени решенных (стоит помнить, что статус полпредов закреплен лишь указом президента, так что в любой момент схожим указом этот институт может быть распущен). Логичным продолжением вычерчивания вертикали - за счет соподчинения звеньев - оказывается и проект законодательного закрепления принципа назначаемости уже для глав столиц регионов, который также считается событием ближайшего будущего. Если представить эти прогнозы, как уже воплотившиеся, то рисуется вполне стройная система управления страной - через центрирующую вертикаль.

Однако в случае сложносоставных регионов, в том числе и Тюменской области, как объектов президентской реформы встает еще и вопрос о статусе властей входящих в них территорий. Вопрос совсем не праздный. Например, существование исполнительных властей ЯНАО и ХМАО в прежнем (образца 90-х), максимально автономном от области режиме уже плохо вписывается в управленческую парадигму, выраженную в президентской реформе. Сохранение схемы ельцинской "эпохи суверенитетов" подразумевает консервацию все того же феномена властных параллелей, от которого стремится сейчас избавиться президент Путин.

Поэтому вряд ли реформа пойдет по пути выстраивания в субъекте сразу трех смежных вертикалей: "Центр-Область", "Центр-ХМАО", "Центр-ЯНАО". Такая конструкция игнорирует главный принцип создаваемой вертикали - соподчиненность по нисходящей цепи.

По сути, признаки приближения к новой схеме уже присутствуют. Они фигурируют в известном Федеральном законе N 95, в той части, которая касается разграничения полномочий между материнским субъектом и включенными в него регионами. В тюменском контексте обозначенный законом принцип делегирования полномочий от области округам, пришедший на смену принципу разграничения полномочий, уже сам по себе определил положение области как первой среди равных (недаром даже в рамках трехстороннего договора по ФЗ N95 Тюмень определена как управленческий центр реализации общеобластных программ, связанных с предметными областями делегированных округам полномочий). Таким образом, в той части, которая касается совместных полномочий, властная вертикаль в регионе уже приняла формулу "Центр - Область - Округ". Логика реформ подразумевает, что в дальнейшем она может выйти из сферы только совместных полномочий и простираться уже до уровня муниципалитетов в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком округах.

По сути, в случае своего формирования новая исполнительная вертикаль на отрезке "Область-Округа" будет означать факт состоявшегося объединения области. Тем более что объединение сложносоставных субъектов (Пермский стартовый проект, активный процесс в Красноярском крае, подвижки в Забайкалье, Архангельской, Ярославской областях) не только разворачивается одновременно с реформой системы власти, но и содержательно из нее вытекает.

Таким образом, за введением системы назначения губернаторов для Тюменской области могут просматриваться и более глобальные перспективы. В частности, вероятно, что принцип главенства области как управленческого центра региона из на сегодня полуноминального станет реальным.

Кстати, в этой перспективе и прогнозы относительно серьезного расширения полномочий назначаемых губернаторов получают особую интерпретацию. Так, расширение полномочий тюменского губернатора может выразиться как раз в придании ему статуса главного управленца на сложносоставной территории.

Сергей Белохвостов