Тюменская городская Дума и полиция: взаимодействие в сфере организации правопорядка

17:00 06 декабря 2022

Версия для печати

По Временным правилам от 25 декабря 1862 г. сельская и городская полиции объединялись в централизованное уездное полицейское управление. На уровне городов были учреждены полицейские команды. МВД потребовало от всех городов отнести расходы по содержанию местных команд к общегородским или общеуездным, так как полицейские учреждения входили в структуру городского или уездного управления. В ходе реформы Тюменская городская полиция, действовавшая по штатам, утвержденным МВД 15 июня 1853 г., была объединена с сельской, образовав окружное полицейское управление (с 1897 г. – уездное).

Городская полицейская команда, сформированная в 1867 г., подчинялась окружному управлению во главе с исправником. Команда состояла из 31 полицейского: 1 старший унтер-офицер, 2 младших унтер-офицера и 28 рядовых.

Городская реформа 1870 г. учреждала в городах новые органы самоуправления, что в свою очередь потребовало преобразования составов и окладов полицейских команд. По постановлению Тюменской городской Думы от 19 апреля 1873 г., штат местной команды составлял 33 человека; годовой оклад окружному исправнику был установлен в 300 руб. серебром, его помощнику – 200 руб., следственному приставу – 150 руб., надзирателю – 80 руб. Все пособия чинам полиции управа выплачивала ежемесячно. Кроме того, Дума решила построить здания для участковых.

Местная полиция во главе с исправником подчинялись непосредственно губернатору и губернскому управлению. Центром фактической полицейской деятельности являлся уезд, который делился на "станы" во главе со становыми приставами, исполнителями приказов которых служили пешие и конные полицейские урядники, сотские – в участках стана, десятские – в селениях. В Тюменском уезде были образованы 2 стана, которые подразделялись на 10 участков. Город Тюмень в административно-полицейском отношении делился на части во главе с частными приставами, части – на участки (околотки) во главе с участковыми (околоточными) надзирателями, под общим руководством окружного исправника. По закону от 14 апреля 1887 г. в многочисленных городах полагалось не более 1 городового на 500 жителей (в Тюмени – 16 473). На каждых 4-х городовых полагался один старший. Содержание городовых: старшему – 180 руб.; младшим – 150 руб. и 25 руб. ежегодно на обмундирование.

Расходы на содержание полицейской команды производились из средств города, который отводил для нее квартиры с отоплением и освещением и выделял средства на вооружение. Помимо денежного, вещевого и квартирного довольствия, город нес расходы за лечение полицейских в больницах. Одной из обязанностей города являлось снабжение городовых запасными патронами.

Быстрые темпы роста города потребовали усиления полицейского надзора. В частности, уездный исправник 23 сентября 1899 г. доложил Думе, что штат полицейских служащих недостаточен: всего 78 городовых (68 городских и 10 уездных), из них 14 содержатся за счет казны, другие – городом. Службу несут так: 45 человек на постах, считая дежурство по 2 человека по 12 часов в сутки, остальные при полиции, санитарном приставе и в полицейских участках, что недостаточно, поскольку в таких частях города как кирпичные сараи ("рассад-ники разврата") нет ни одного полицейского поста. Начальник полиции предложил увеличить штат еще на 30 городовых с ассигнованием им до 5500 руб. Однако Дума ввиду бюджетного дефицита не поддержала его предложение.

По закону от 18 марта 1902 г. полицейская стража в городах подлежала расформированию. Тобольский губернатор 5 апреля 1902 г. предложил Думе преобразовать местную полицейскую команду, с учреждением вместо 6-ти полицейских надзирателей 3-х городских приставов (по частям города) и 8 околоточных надзирателей (по участкам). С 1 июля 1903 г. в Тюмени вводились кон-но-полицейские урядники, поэтому по решению думы 14 стражников должны были быть уволены. В I полугодии 1914 г. в городе было 64 городовых, из них 12 получали добавочное жалование за выслугу лет (более 7 лет).

Органы городского самоуправления и полиция входили в систему МВД, по разным департаментам. Однако их взаимоотношения складывались сложно и конфликтно, особенно в первые годы "притирки". Законодатель распространил права и обязанности чинов полиции на все сферы жизни общества и естествен-но не установил самого главного – пределов власти. Она часто вторгалась в компетенцию городского управления. Обширность и расплывчатость задач полиции, отсутствие "единого полицейского устава" проводили к разного рода злоупотреблениям, административному произволу, что не позволяло полицейским сконцентрировать силы и средства на охране общественного порядка.

Избыточность и неурегулированность функций полиции, отсутствие четкого разграничения полномочий между полицией и органами местного самоуправления приводили к частым служебным конфликтам, созданию дополнительных административных барьеров, путанице и дублированию их деятельности. Необходимо было найти оптимальный баланс взаимоотношений.

Городовое положение 1870 г. предусматривало такой порядок отношений муниципальных и других органов власти и управления: "Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны оказывать содействие к исполнению законных требований городского управления, на котором лежит такая же обязанность в отношении означенных установлений и учреждений. В случае неисполнения с той или другой стороны законных требований недо-вольная сторона обращается к губернатору" (ст. 6). Следовательно, полиции предписывалось взаимодействовать с городской управой, договариваться, искать компромисс, согласовывать вводимые меры. Однако необходимость согласования действий разными властными органами часто приводила к недоразумениям и пререканиям, которые не всегда разрешались конструктивно. В частности, начальник полиции предложил управе закрыть постоялый двор ссыльного крестьянина, который, по его данным, человек неодобрительного поведения, продает краденых лошадей, имеет сношения с конокрадами из других регионов. Управа по этому поводу ответила, что по закону лишить права вести торговлю и промысел, можно лишь в случае если лицо подвергнуто взысканию судебной властью, а он взысканию не подвергался, поэтому не может отказать ему в выдаче разрешения на содержание постоялого двора.

Большая часть столкновений административной власти с общественной была связана с неурегулированностью вопросов финансового обеспечения полицейского управления. Многоканальная система финансирования (из казны, бюджета города, земских сборов) не позволяла обеспечить финансовую прозрачность деятельности полиции, а большие расходы городского бюджета на ее содержание вызывали недовольство депутатов. В частности, Дума 26 января 1900 г. заслушала доклад главы города относительно возбуждения ходатайства перед высшим правительством о принятии полностью на счет казны расходов по содержанию местной полиции. Он заявил: "когда передо мной раскрылись подлежащие книги, мне пришлось ужаснуться тем цифрам, какие должны покрываться на содержание полиции".

Кроме того, конфликты возникали из-за слабой организации контроля со стороны полиции за исполнением жителями обязательных постановлений городской думы и обеспечения правопорядка. Многократные заявления жителей свидетельствуют о неправильном надзоре местной командой за исполнением думских постановлений, к примеру, по содержанию в исправности улиц, мостовых и тротуаров. Городская власть решила обратиться с просьбой к губернатору обязать чинов полиции составлять протоколы о нарушении жителями постановлений по ст. 1136 Устава Уголовного судопроизводства, то есть в присутствии домовладельца и понятых, а также своевременно отсылать протоколы мировым судьям. В частности, жители заречной части города жаловались в управу по поводу купанья и мытья лошадей в реке, в районе их проживания, что категорически запрещало постановление Думы по санитарной части. Управа призвала полицию принять меры и обязать нарушителей выполнять санитарные нормы. 11 декабря 1912 г. в управу поступило заявление от домовладельцев-торговцев в связи с тем, что распоряжением полиции был запрещен въезд на Царскую улицу крестьянам "на дворнях" как с грузом, так и пустопорожним, которые являлись покупателями в магазинах заявителей, в виду чего последние терпели большие убытки. Управа пришла в замешательство, не понимая на основании каких законоположений, полиция сделала такое распоряжение и просила исправника незамедлительной его отмены.

Очевидно, что недопонимание полицейскими служащими требований нормативных актов свидетельствует о низком уровне их грамотности. На 1892 г. ни один полицейский чин Тобольской губернии не имел юридического образования, немногие окончили курс гимназии, образование некоторых ограничивалось "домашним воспитанием", а их нравственный уровень представлялся чрезвычайно низким. Современники считали, что они были "плохо подготовленными, подчас малоразвитыми, с эластической нравственностью, допускав-шей их делать вопиющие злоупотребления", а также явно незаинтересованными выказывать усердие по работе и соответствовать служебной этике. Примечательно, что чины полиции, несмотря на критику в их адрес, не оставались в стороне от организации местной жизни, вносили предложения на рассмотрение городской Думы.

Полицейскому и городскому управлениям удавалось сосуществовать и находить способы взаимодействия. Городская управа, например, периодически запрашивала в полиции отчеты о состоянии местной преступности. Полицейская статистика правонарушений имела большое значение для деятельности города, разработки различных мероприятий по общественной безопасности. Анализ криминальной статистики позволял органам власти принимать меры по борьбе с преступностью: утверждать новые правила; разбивать территорию города на отдельные участки; увеличивать штаты стражников; вводить ночные караулы, дружины и пр. Так, за первое полугодие 1914 г. полиция зафиксировала в городе нарушений материального права 267; нанесений телесных повреждений – 19; задержала – 1 380 человек; составила протоколов по разным нарушениям – 795.

Тюменский уездный исправник периодически присылал городскому голове акты о неисправностях улиц в районах города, с просьбой их возможного устранения. В частности, согласно протоколу от 27 июля 1912 г., околоточный надзиратель III части города в присутствии понятых осмотрел улицу, находящуюся в плохом состоянии, а именно, имелись глубокие ямы и прорезы, которые в ненастное время наполнялись водой и делали проезд по улице недоступным. Городская управа препровождала чинам полиции списки неплательщиков для взимания с них недоимок. Приставы по специальным спискам взыскивали недоимки по местным сборам с собак, лошадей и экипажей, представляли в управу взысканные деньги трактирного сбора за постоялые дворы. Кроме того, полиция взыскивала деньги с лиц за лечение в городской больнице; участвовала в работах по межеванию; в ревизии объектов городской инфраструктуры; искала проституток, уклоняющихся от осмотров; препровождала сельским волостным правлениям различные документы, в частности, объявления о проводимых городской управой торгах.

С помощью полиции городская власть закрывала незаконные торговые точки, привлекала к ответственности жителей за самовольные постройки. В частности, 16 февраля 1900 г. управа обратилась в полицию о немедленном закрытии заведений трактирного промысла, открытых без разрешения Думы. Другой пример: полицейский надзиратель 6 участка доложил, что им составлен протокол о самовольной постройке крестьянкой и привлечении ее к ответственности. Кроме того, полиция наблюдала за порядком на местных рынках, за "скудностью в съестных припасах, худобой или дороговизной", свежестью и чистотой продаваемых продуктов. Например, исправник 12 июля 1915 г. заявил управе о торговле на пристани съестными припасами по завышенным ценам. По его данным, продукты накрывались грязными тряпками, "стаканы грязные и немытые".

Уездный исправник неоднократно вносил предложения городскому управлению по организации жизни и обеспечению безопасности. Например, отношением от 9 января 1901 г. он предложил учредить полицейского чиновника в самом криминальном районе города "кирпичных сараях". Управа "дозволила" ему установить здесь 3 полицейских поста с перемещением их из других участков города. Дума 22 марта согласилась с докладом управы. Полицейские посты были дневные, ночные и постоянные. Постоянные посты располагались на главных объектах инфраструктуры города: Царская улица, Госбанк, полицейское управление, базар, вокзальный мост, заречный мост и др. В предместьях города было учреждено 5 постов и 10 городовых, с окладом по 150 руб. в год каждому.

В целях упорядочения регистрации движения населения, облегчения работы местных извозчиков, уездный исправник в рапорте губернатору от 31 октября 1912 г. возбудил ходатайство об учреждении в Тюмени адресного стола. Управа со своей стороны посчитала его учреждение желательным. Однако мнения гласных думы разделились: одни считали, что Тюмень является не настолько значительным по населению городом, чтобы нуждаться в адресном столе, который главным образом будет служить интересам полиции, а поэтому средства на его организацию должна выделить полиция, а не город. Другая часть депутатов "нашла учреждение адресного стола полезным для самих жителей". По итогам голосования ("за" – 19; "против" – 8) Дума постановила: 1) предоставить во временное пользование адресного стола три комнаты бывшего лазарета; 2) выдать исправнику 300 руб. на первоначальное оборудование с тем, чтобы эта сумма была погашена из поступлений адресного стола в течение года.

После первой русской революции 1905 г. волна терроризма и дерзких преступлений захлестнула г. Тюмень. Глава полиции сообщал управе: "за последнее время в городе Тюмени было несколько случаев убийства ночных караульных и вообще увеличилось число преступных покушений на личность и имущество граждан". Дума решила ассигновать на наем 10-ти конных городовых 500 руб., чтобы они несли службу по охране города в ночное время.

Многократно обсуждался вопрос учреждения в г. Тюмени отдельной городской полиции, но что со стороны города потребуется единовременный расход на постройку здания для полиции в сумме 25 тыс. руб. и текущий расход на содержание чинов полиции по 4 060 руб. в год. Дума пришла к выводу, что "это не вызывается никакой особой надобностью, может считаться несвоевременным… для городского управления представляется крайне затруднительным отпускать добавочные суммы на ее содержание".

С началом войны на городских и полицейских служащих легли дополнительные обязанности по мобилизации запасных войск, размещению беженцев, борьбе со спекуляцией, что потребовало от них оперативных и согласованных общих действий. Так, срочным предписанием от 17 июля 1914 г. исправник поручил приставам Тюмени закрыть все места торговли алкоголем. Продажа допускалась только в клубах и ресторанах 1 разряда. С июля по декабрь в городе было закрыто более 130 заведений продажи крепких напитков, виноградного вина и пива.

Острая ситуация на местном рынке выдвинула задачу регулирования торговли и обеспечения продовольствием со стороны государственной власти и органов городского управления. В связи с дороговизной и перебоями с продуктами питания управа и полиция начали совместные рейды по торговым точкам и складам промышленников в поисках продовольствия.

Во взаимоотношениях городской Думы и полиции чередовались конфликты и сотрудничество. Революционные потрясения начала XX века и первая мировая война содействовали согласованности процесса взаимодействия города и полиции, благодаря чему в Тюмени не было крупных забастовок и недовольств правительством. Ситуация на потребительском рынке не была столь критичной, как в других поселениях. Полицию часто критиковали за бездействие и несвоевременность раскрытия преступлений, рост преступности и в целом слабое обеспечение правопорядка. Основной причиной этого являлось то, что административно-полицейское управление ни в количественном, ни качественном отношении не отвечало потребностям времени. Расплывчатость, всеохватность его компетенции неизбежно отрицательно сказывалось на результатах работы. Местная управа так и не изыскала средств для организации отдельной городской полиции.

Небольшое жалование полицейских способствовало росту текучести кадров, низкому профессионализму служащих и росту коррупции в их среде, чем можно объяснить неоднократные преобразования штатов и окладов чиновников. Поиск оптимальных форм взаимодействия органов местного самоуправления и административно-полицейского управления продолжался вплоть до 1917 г. Однако он так ничем и не увенчался.